שפוט ביטחוני
עצור ביטחוני
עצור מינהלי
סה"כ
ניצול כלכלי של שטח כבוש: בג"ץ 69/81 אבו עיטה נ' מפקד איזור יהודה והשומרון; בג"ץ 493/81 קנזיל נ' הממונה על המכס, מפקדת איזור חבל עזה (פסק דין מיום 5.4.1983)
פסיקה במבחן | 69/81 | 1.11.2009 | עו"ד יוסי וולפסון
צעירים מפגינים נגד יוקר המחייה וההסכמים הכלכליים של הרשות הפלסטינית עם ישראל; אחד המפגינים נושא שלט לאות הזדהות עם אסירים פלסטינים השובתים רעב בבתי סוהר ישראליים, בית לחם, ספטמבר 2012. צילום: ריאן רודריק ביילר, אקטיבסטילס
ביקורת

פתח רבי יהודה ואמר: כמה נאים מעשיהן של אומה זו [הקיסרות הרומית]. תקנו שווקים, תקנו גשרים, תקנו מרחצאות. רבי יוסי שתק. נענה רבי שמעון בן יוחאי ואמר: כל מה שתקנו – לא תקנו אלא לצורך עצמן, תקנו שווקין – להושיב בהן זונות, מרחצאות – לעדן בהן עצמן, גשרים – ליטול מהן מכס.

גמרא, שבת לג ע"ב


ניצול כלכלי של שטח כבוש – ימיו כימי המלחמות והכיבושים. אולי, מעבר לכל ההסברים הלאומניים, הביטחוניים והאידיאולוגיים, הציפייה לניצול הכלכלי היא העומדת מאחורי כל כיבוש ומלחמה. אך טבעי, לכן, שהניסיון שנעשה במשפט הבינלאומי, לרסן את השימוש בכוח ולהגביל את ההשלכות הקשות של מלחמות, לא פסח על הניצול הכלכלי של שטחים כבושים. כך, למשל, קובעות התקנות הנספחות לאמנת האג, שאם הכוח הכובש גובה מיסים בשטח הכבוש, עליו לעשות זאת, ככל הניתן, במסגרת אותו מיסוי שנהוג היה שם ערב הכיבוש. גביית המיסים כרוכה גם במחויבות לכסות את הוצאות המינהל בשטח הכבוש (תקנה 48). תקנות האג מאפשרות הטלת "דמי השתתפות" בנוסף למיסים שנגבו בעבר – אולם אלו לא יכולים לשמש להעשרת המדינה הכובשת, אלא רק לכיסוי הוצאות הניהול של השטח הכבוש עצמו (תקנה 49).[1] הוראות ספציפיות אלו בנוגע למיסוי מצטרפות להוראה הכללית, לפיה ניהול השטח הכבוש צריך להיעשות על פי החוקים שנהגו בו עובר לכיבוש, ושינוי החקיקה על ידי הכובש הוא החריג.


עקרונות אלו מגינים הן על עקרון הריבונות והן על זכויות האדם. מנקודת המבט של הריבונות, המשפט הבינלאומי אינו מאפשר רכישת טריטוריה באמצעות השתלטות צבאית. ההשתלטות הצבאית על שטח היא בעלת אופי זמני, ואינה מקנה לכובש ולו גרגיר של ריבונות. הכובש מחזיק בשטח כנאמן, לתקופה מוגבלת, ואסור לו לקבוע בו עובדות בלתי הפיכות, שההחלטה עליהן צריכה להיות נתונה אך ורק לריבון לגיטימי. ההסדרים החקיקתיים ומדיניות המיסוי נתפסים כסוגיות שנתונות לריבון. מנקודת המבט של זכויות האדם, לעולם יש חשד לגבי יכולתו של כובש להיות נאמן לצורכי האוכלוסייה, שהיא מבחינתו אוכלוסיית אויב. אי אפשר, כמובן, לצאת מתוך הנחה שהחקיקה שהתקיימה לפני הכיבוש הייתה ידידותית לזכויות האדם. לכן, למשל, הכובש אינו רשאי להפעיל סמכויות שהיו בידי השלטון הקודם ואשר מנוגדות לאותן זכויות של התושבים שמוגנות בדיני המלחמה. אולם באותה מידה יהיה זה נאיבי להניח ששלטון הכיבוש ינהיג רפורמות דמוקרטיות, או שמערכת המיסוי שינהיג תקל את העול המוטל על האוכלוסייה האזרחית ותשרת את הכלכלה המקומית, ולא את האינטרסים הכלכליים של המדינה הכובשת דווקא.


פסק הדין בעניין אבו עיטה הוא פסק דין מרתק, משום שהוא מאפשר הצצה לתחום שממעטים לעסוק בו: הפן הכלכלי של השליטה הישראלית בגדה המערבית וברצועת עזה


פסק הדין בעניין אבו עיטה הוא פסק דין מרתק, משום שהוא מאפשר הצצה לתחום שממעטים לעסוק בו: הפן הכלכלי של השליטה הישראלית בגדה המערבית וברצועת עזה. בעניין אבו עיטה, התבקש בג"ץ להכריע בעניין החוקיות של הטלת מס ערך מוּסף בשטחים, במקביל להטלתו בשטח ישראל. על פני הדברים, מדובר בסטייה מהוראות המשפט המינהגי (כפי שעוגנו בתקנות האג), האוסרות, ככלל, על שינוי דיני המיסים בשטח כבוש.


למרות שהנושא הגיע לבחינת בג"ץ רק בשנות השמונים המוקדמות, מתברר מפסק הדין שכבר בקיץ 1967 החלה ישראל בשינוי שיטתי של חקיקת המיסים בשטחים. נקבעה מעטפת מכס אחת לשטחים ולישראל, באופן שלא יוּטל מכס על מעבר סחורות בתוך היחידה הכלכלית האחת. במקביל, הושוו המיסים העקיפים בשטחים לאלו הנהוגים בישראל.[2] הטלת המע"ם בשטחים לא הייתה אלא המשך עקבי של אותה מדיניות. את עיקר פסק דינו בעניין אבו עיטה הקדיש מ"מ הנשיא (כתוארו אז) שמגר, להוכחה שהמשפט הבינלאומי הפומבי אינו אוסר באופן מוחלט ודווקני על כל שינוי במערכת המס הנוהגת בשטח כבוש. הוא הביא מקורות, לפיהם אם לא ניתן לגבות את המיסים הקיימים מסיבות כאלו או אחרות, ניתן לגבות מס חלופי שקול.[3] הסיבות שמנה שמגר להיעדר האפשרות לגביית המס יכולות להיות אי שיתוף פעולה מצד גובי המס, אובדן נתונים ורשימות נחוצים, מגבלות צבאיות וכדומה. גם עבוֹר הזמן יכול להיות טעם לצורך בשינוי שיטת המס – אם, למשל, שינויים כלכליים (כמו פיחוּת המטבע או שינויים גדולים בכוח הקנייה) מרוקנים מתוכן את שיטת המיסוי הישנה.[4] החובה לקיים בשטח את החיים הציבוריים התקינים, עשויה להביא עם הזמן לצורך בשינוי שיטות המיסוי, ובלשונו של שמגר:


כללי השומה, היינו ההוראות הקובעות כמה גובים, וכללי התחולה וחלוקת הנטל, שהן ההוראות הקובעות ממי גובים, יכול שישתנו, וזאת, כמובן, בייחוד עם חלוף העתים, ואם הנסיבות האובייקטיביות משנות צורה באופן מהותי. לעניין זה אין היגיון ביישום אמת מידה זהה למימשל צבאי, שאך זה עתה כונן, לממשל צבאי, אשר מנהל שטח על כל בעיותיו האזרחיות לגוניהן (civil administration) במשך עשר שנים ומעלה.[5]


שמגר היה מודע היטב לכך שקיימת בין המלומדים גם תזה אחרת, המפרשת את המשפט הבינלאומי כאוסר על שינוי במערכת המס. אולם תזה זו מובילה, לדעתו, לתוצאות בלתי נסבלות. לפי גישה זו, לדבריו:


המימשל הצבאי לא יוכל להתאים את מערכת המיסים הישירים והעקיפים לצרכים המשתנים, אף-על-פי שאלו נחשבים לאמצעי עזר סדירים ומקובלים, כל עוד הם מותאמים לתנאים הכלכליים של האזור וליכולתו של המשק הפועל בו, וכל עוד מכבדים את הסייגים בדבר המטרות, שאותן משמשת ההכנסה.[6]


כמו כן, מערכות מיסוי שאבד עליהן הכלח יונצחו וצרכי המשק בשטח הכבוש לא ייענו:


הקפאת הפעולות של המיסוי למתכונת הכללית, שנהגה בעת תחילתו של השלטון הצבאי, עלולה להביא עם חלוף השנים, ובייחוד אם מדובר על עשרות שנים, להקפאתה של הכלכלה ולהתעלמות מתנודותיה, מהתפתחותה ומהתאמתה העצמית לשינויים שחלים בכלכלה העולמית, בכלכלת האזור ובכלכלת המדינה, האחראית למימשל הצבאי, אם יש לזו האחרונה השלכה על כלכלת השטח הנתון למימשל צבאי.[7]


דומה, שקיימת קפיצה לוגית לא קטנה בין המסקנה של שמגר לבין התערבותה של ישראל בדיני המיסים בשטחים. כפי ששמגר עצמו הראה, ישראל הנהיגה את השינויים מיד עם כיבוש השטחים, ולא בעקבות חלוף הזמן ושינוי הנסיבות, שהפכו את שיטת המס הקודמת לבלתי ישימה. השינויים לא היו נקודתיים, כדי לפתור בעיה זו או אחרת – מגמתם הייתה אחידה ויחידה: השוואת המיסים העקיפים בשטחים לאלו שבישראל והסרת חסמי סחר בין השטחים לבין ישראל.


את הסרת חסמי הסחר והשוואת מערכת המיסים בין ישראל לשטחים, הציג שמגר כנחוצה לשמירת החיים התקינים בשטחים. שמגר הקדיש פסקאות ארוכות לנתונים בדבר הצמיחה הכלכלית בשטחים מאז שנת 1967[8] וסיכם:


לאור המציאות הכלכלית, הנובעת ממסכת נתונים מדינית (המימשל הצבאי) וגיאוגרפית (הרצף הטריטוריאלי), וכרוכה במישרין בהיקפן היחסי של המערכות המשקיות ובמאפייניהן ובמגזרים הכלכליים המרכיבים אותן (החקלאיים, התעשייתיים והתעסוקתיים), נקשרה כלכלת השטחים בטבורה לכלכלתה של ישראל. על-כן הוחלט עוד עם ראשית כינונו של המימשל הצבאי, כי אין לקיים ניתוק בין הכלכלות [...] שיישען כביכול על קווי שביתת הנשק מלפני יוני 1967. ניתוק, כאמור, היה פוגע באפשרות להחזיר את החיים לתקנם ומונע קיום אפקטיבי של החובה בדבר הבטחת ה-vie publique. כפועל יוצא ננקטו עוד מראשית המימשל הצבאי צעדים להשוואת היקפם של המיסים העקיפים.[9]

המרוויח הגדול מהאיחוד הכלכלי בין ישראל לבין השטחים היה המשק הישראלי, שזכה במאגר גדול של כוח עבודה זול. לצד זאת, זכה המשק הישראלי גם באוכלוסייה גדולה של צרכנים שבויים


אולם, כפי שעולה גם מהציטוט בו פתחנו, מעשיו של הכובש, שהם כביכול לטובת האוכלוסייה, הם חשודים תמיד. המרוויח הגדול מהאיחוד הכלכלי בין ישראל לבין השטחים היה המשק הישראלי, שזכה במאגר גדול של כוח עבודה זול. לצד זאת, זכה המשק הישראלי גם באוכלוסייה גדולה של צרכנים שבויים. תושבי השטחים רכשו (ורוכשים) מוצרים ישראליים בכסף שהרוויחו בעבודה קשה במשק הישראלי. מדיניות הגשרים הפתוחים אפשרה לתושבי השטחים גם להגר לארצות המפרץ. הכסף ששלחו העובדים במפרץ לבני משפחותיהם שנותרו בשטחים זרם בחלקו אף הוא אל המשק הישראלי, באמצעות רכישה של מוצרים ישראליים. הגבלות שהטילה ישראל, במטרה למנוע התפתחות תעשייתית משמעותית בשטחים, הגבירו את התלות של תושביהם במוצרים ישראליים. השוואת המיסוי העקיף נעשתה בראש ובראשונה כדי למנוע מצב שבו האיחוד הכלכלי עם השטחים יגרום לתוצאות לוואי שליליות למשק הישראלי: פער מחירים גדול מדי בין מוצרים ושירותים ישראליים (החייבים במע"ם) לבין מקביליהם מהשטחים, היה עלול ליצור מצב הפוך, שבו הפלסטינים הם שמשתלטים על השווקים הישראליים במקום שישראל תשתלט על השווקים הפלסטיניים.[10] המטרה לצמצם את התחרותיות של מוצרי השטחים עולה מפסק הדין אבו עיטה עצמו, כאשר מובאת עמדת המדינה המציבה מעין אולטימטום: או שיונהג מע"ם בשטחים, או שניאלץ לנקוט צעדים אחרים להגנת המשק הישראלי מפני מוצרי השטחים, צעדים שיהיו פוגעניים אף יותר.[11]


הנהגת המע"ם בשטחים לא נועדה, אם כן, להגנה על כלכלת השטחים. היא הייתה חלק ממהלך שהחל כבר בשנת 1967, ושנועד למקסם את הפירות הכלכליים שישראל ביקשה לקטוף מכיבוש השטחים. באמצעות איחוד שני המשקים, ביקשה ישראל לתת זריקת דחף למשק הישראלי. הנהגת המע"ם בשטחים נועדה למנוע מצב שבו החשיפה למשק הישראלי תעניק יתרונות דווקא לכלכלה הפלסטינית. באופן אבסורדי הצליח שמגר להציג את המהלך הכלכלי הזה כאילו מגמתו היא להיטיב עם האוכלוסייה הפלסטינית. כפי שאנו נוכחים היום, בטווח הארוך האיחוד הכלכלי בין הכלכלה הישראלית המפותחת לכלכלת השטחים המתפתחת יצר תלות כלכלית של השטחים בישראל ופגע ביכולתה של החברה הפלסטינית לבנות כלכלה עצמאית ובת קיימא.



עו"ד יוסי וולפסון

המחבר הוא עורך-דין ופעיל לזכויות אדם ובעלי-חיים אחרים. בעבר עבד במוקד להגנת הפרט.



[1] 
[2] 
ר' בג"ץ 69/81 אבו עיטה נ' מפקד איזור יהודה והשומרון (1983), פסק דין מיום 5.4.1983, פסקאות 7-6.
[3] 
ר' למשל, שם, פיסקה 17.
[4] 
שם, פיסקה 25ה.
[5] 
פיסקה 24ג. גם בהמשך, למשל בפיסקה 50, מושם דגש על שינויים שהזמן הרב העובר גרמם.
[6] 
שם, פיסקה 25ה.
[7] 
שם.
[8] 
שם, פיסקה 52א-ב.
[9] 
שם, פיסקה 52ג-ד.
[10] 
למדיניות הכלכלית של ישראל ביחס לשטחים, ר' למשל: Arie Arnon, "Israeli Policy Towards the Occupied Territories: The Economic Dimension, 1967-2007", The Middle East Journal, Vol. 61:4 (2007), p. 573; וכן: Shir Hever, The Political Economy of Israel's Occupation (2010), pp. 8-10, 51-53.
[11] 
 ר' לעיל ה"ש 2, פיסקה 4.
mail@hamoked.org.il (02) 627 1698 (02) 627 6317

red-id | רד אינטראקטיב